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合理开发秦晋蒙能源金三角的思考  

2008-02-06 10:22:00|  分类: 煤化工 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                                                         作者:郝亚雄

       近年来,随着西部大开发和西部各大能源基地建设断向纵深推进,晋蒙能源金三角地区经济迅猛发展各地围绕能源开发的类产业兴起锐不可挡,呈现出千帆竟发的局面。但如何处理好资源开发与可持续发展的关系,如何避免“穿新鞋走老路”,造成新的资源浪费和环境污染,已成为摆在该地区各级面前的一个重大战略问题。

  一、秦晋蒙能源金三角地区发展现状及趋势
  秦晋蒙能源金三角地区位于我国的中西部结合地带,包括陕西、山西和内蒙古西部的5地市13个县(区),总面积约5.44万平方公里。这一地区上世纪中后期国家进行大规模地质勘探以来,发现了地下蕴藏着极其丰富的煤炭、石油、天然气等战略资源和大量的盐、石英砂、高岭土等化工、建材原料。其中煤炭资源保有储量达5900多亿吨,约占全国的60%。在陕西省榆林市,煤炭探明储量1460亿吨,天然气预测储量达5万亿立方米,探明储量7474亿立方米,石油预测储量6亿吨,探明储量3亿吨;岩盐预测储量6万亿吨,探明储量8854亿吨,占全国的26%,榆林因其极为丰富的矿产资源被誉为“中国的科威特”。在内蒙古鄂尔多斯市,煤炭探明储量1496亿吨,天然气探明储量为7504亿立方米,天然碱储量达7000万吨。除了得天独厚的地下资源,该地区的地上资源也很丰富,畜牧、旅游等资源也远近闻名。依托资源优势,自上世纪80年代以来,经过二十多年的开发建设,这里已初步形成我国“西煤东运”、“西电东送”、“西气东输”的源头之一。
      陕西省榆林市和内蒙古鄂尔多斯市是该地区最主要的两个能源大市。目前,两市的国内生产总值已占到整个秦晋蒙金三角地区的70%以上。2003年,榆林市实现国内生产总值138亿元,增长14.3%,经济增长速度为陕西省第一,固定资产投入完成121亿元,增长51.1%,产出原煤7168万吨、原油168万吨、天然气49.5亿立方米,财政收入跃居陕西省第三位,涌现出神木、靖边、府谷等国内外知名的能源大县。2003年,鄂尔多斯市实现国内生产总值271亿元,增长23.6%,固定资产投入135亿元,增长97.7%,产出原煤8103万吨、发电120亿千瓦时,经济总量位居自治区第三位。准格乐旗、达拉特、鄂托克旗、伊金霍洛旗已进入西部县域经济百强行列。秦晋蒙金三角地区煤炭、电力、化工为支柱的地方工业体系已初步形成,神华、长庆、鲁能、大唐、兖矿、华能等大企业、大集团相继进驻,成为金三角地区能源开发的主力军,强有力地拉动了区域经济迅猛增长。
       二、能源开发与建设过程中存在的问题与挑战
       虽然当前秦晋蒙三角地区工业化发展势头正猛,成绩喜人。但是,随着发展进,步加快,该地区伴随能源开发的深层次矛盾和问题也逐渐显现,已成为摆在各地市面前的重大挑战。
      (一)产业结构趋同,无序竞争矛盾凸显。
       以煤炭资源开发为例,目前,秦晋蒙三角地区各市、县都把发展煤炭、电力、煤化工工业放在首位。2003年,陕西榆林市境内共产出原煤7168万吨,鄂尔多斯市境内产出原煤8103万吨,而且两市都以年均lOOO多万吨的速度在增长。立足发展煤电产业,该区域已建成国华准格尔、达拉特、大唐托克托、鲁能河曲等大型坑口电厂,国华锦界等大型电厂正在建设之中。仅鄂尔多斯市,建成的电力装机总容量已达300万千瓦,整个秦晋蒙地区已开工的煤电项目达500万千瓦。鄂尔多斯市已签订(达成意向)的电力装机达6000万千瓦,加上榆林市和山西省河曲县、保德县拟建设的煤电项目,在未来七八年内将有9000多万千瓦的煤电项目开工建设,再加宁夏新上力装机容量lOOO万千瓦,超过了四个三峡电站的装机容量。此外,各地还有利用环保政策上马的热电厂、矸石电厂、综合利用电厂等小电厂近百家。煤化工领域目前在建的项目有神木60万吨煤转甲醇、神华上湾300万吨煤转油项目、伊旗新汶二甲醚、久泰煤转甲醇等项目,伊化煤转甲醇、兖矿榆林120万吨煤转甲醇、神华大保当煤转油项目即将上马建设。另外,高耗能产业也是这一地区的产业发展重点。陕西省建设陕北能源化工基地的“三个转化”战略中的一大转化就是将煤电向载能产品转化;鄂尔多斯市更是将本市的产业发展规划定位在“大炭、大煤化、大煤电、大载能”四个领域。目前,该地区的电石、铁合金、焦炭等工业产品的生产能力以惊人的速度膨胀。按照市场经济规律,当某种产品的生产规模膨胀到一定程度,必然导致市场饱和,产能过剩。这对能源开发地区来讲,造成资源的巨大浪费。
       由于该地区分属陕西、内蒙古、山西三省(区)5地市,各地拥有的资源基本相同,导致地区产业结构严重趋同。突出表现在能源产业内部,榆林和鄂尔多斯两市的工业结构相似率非常之高,全国罕见。由于产业结构趋同,产业内部就不可避免形成以下几方面矛盾:一是不能充分发挥各地区的比较优势,从而造成内耗,资源优势大打折扣;二是不能形成规模经济,地区产业结构趋同导致利用有限的资源进行大范围的重复建设,摊子铺得太大,财力过于分散,工业结构畸重,三是造成地区之间市场分割,在产业结构趋同的条件下,市场上很容易形成地区分割和地方保护主义,结果是区域间的要素无法自由流动,导致整体经济效益下降;四是助长了一些投资商的投机心理,由于各地竞相压低市场准入标准,招商引资政策优惠到了最低极限,不少地区出现了“零地价”和允许缓上环保设施、提供廉价资源等现象。鄂尔多斯市已探明储量的煤田中,埋藏在300米以上的较浅资源目前已被投资商瓜分殆尽。
      (二)项目上马盲目,潜在风险系数加大。
      目前,尽管该地区不少干部和投资商能拿出今后五至十年我国缺多少煤、多少电、多少油等数字,但对全国当前已建成、在建和拟建的煤矿、火电厂、水电站、核电站等项目的数量、规模、区位以及国际能源市场现状和新能源开发前沿科技动态都不太了解。目前鄂尔多斯市已将全部的煤炭资源家底用来外运、发电和少量的煤化工,这些资源消耗完后怎么办。另一方面,该区域目前规划的近9000万千瓦装机容量全部建成后是否与我国当前进行循环经济、节能社会建设存在矛盾,以后的赢利空间有多大,竞争是市场经济的基本特征,需要一定程度的重复建设,但对于不可再生矿产资源的开发,却要慎之又慎。在当前各地贯彻国家宏观调控政策过程中,各地的“五小”企业成为被清理整顿的对象。但对投资大、资源消耗多的大企业、大项目,各地、各级均不加任何限制,导致局部经济过热。一旦出现市场环境变化,如前几年的亚洲金融风暴等现象,后果不堪设想。秦晋蒙三角地区在开发前,是国家重点扶持的贫困地区,虽然近年围绕当地的资源优势初步发展起来,但如果不进行科学规划,放任发展,很可能给当地本来就薄弱的经济基础造成毁灭性打击。
       (三)生态环境破坏严重,生态灾难初露端倪。
       秦晋蒙金三角地区的主要煤田有神府——东胜煤田、榆神煤田、榆横煤田、准格尔煤田、万利煤田、西卓海煤田、晋西北煤田等,其中最大的神府一东胜煤田已进入开采中期。该区域煤田的主要特点是煤质好、埋藏浅、易开采,很适宜大型机械化开采,目前神府——东胜煤田内的主要采煤企业是神华集团,矿井的生产规模大都在500万吨至2000万吨之间。大矿一方面在实现高产、高效、高回采率的同时,另一方面也造成了严重的生态环境破坏。目前,神华集团因采煤仅在陕西省神木县境内就形成采空区面积24.72平方公里,已造成14村、6户、3285人不同程度受灾,损毁房屋1560间、损毁水浇地、旱地、林草地3700多亩。随着企业开采的深入,矿区山体崩塌、地表塌陷、地裂缝、水源泄漏等灾害日渐增多,给当地群众的生命财产安全造成了严重威胁。大矿开采还破坏了地下隔水层,地下水水位急剧下降,破坏了局部水平衡系统。井泉下漏、池坝干枯、河流断流、树木成片枯死的现象在神华陕西榆林采区和内蒙鄂尔多斯采区普遍发生。煤矿开采和加工过程中的大量废水、废渣、粉尘也无节制排放,污染了大气和水体。另外,该地区的其他炼焦、高耗能等企业因环保措施不到位,在高消耗的同时也带来高排放、高污染,许多生产硅铁、硅钙、硅锰、金司镁等东部地区淘汰的工艺,逐渐向该地区转移,带来了新的污染。目前,边治理边破坏,治理赶不上破坏的局面得不到遏制,一些人为的重大生态环境破坏和污染事件时有发生,地下千疮百孔、地上环境恶化,老百姓生活举步维艰的状况初步显现。预计20年后,整个矿区将失去基本的人类生存条件。必将诱发各种矛盾和不稳定因素出现。石油、天然气资源目前尚处在开发初期,造成的环境问题没有煤炭行业严重。
       此外,大型煤炭企业还普遍存在采肥弃瘦、采厚弃薄现象,大量薄煤层、边角煤被丢弃。由于大型综采设备可采煤层的厚度一般在4.5米左右,对于厚度在5—10米以上的煤层,近一半无法开采,造成严重浪费。大矿超设计能力开采更造成资源服务年限急剧缩短。生态环境破坏加重。如神华大柳塔煤矿设计生产能力为600万吨/年,但目前的实际生产能力已达2200万吨/年,资源的服务年限由108年锐减为37年,造成的采空陷区和植被破坏成倍扩张。
        (四)现行利益分配机制不合理,地方利益得不到保障。
        在煤炭行业,目前秦晋蒙三角地区中央大型煤炭企业的税收三大主要板块为增值税、资源税和企业所得税。增值税部分中央、市、县级次分配比例为75%:12.5%:12.5%;2003年神华集团(神东公司、神朔公司)在陕西神木县境内实现增值税6.2亿元,但按照级次比例分配后留到神木县的部分只有o.77亿元,占神木县财政总收入的不足1/8。企业所得税这一大板块,2003年神华集团在神木县境内仅生产环节的利润就达10个亿之多,按企业所得税率为33%计算,地方每年应得3个亿,但因现行财税体制原因,地方实际上一分也得不到。在石油、天然气行业,作为战略资源已被中石油、中石化两大公司控制经营,地方得到更少。
       对煤电一体化项目,其电厂和配套煤矿作为一个项目核算,煤矿部分的资源税、煤管费等项税费变成空白,而按输出电量计征的增值税和企业所得税部分由于陕西省财税体制改革,县级地方收入近乎零。
   三、对策和建议
       党的“十六大”正式提出了科学发展观这一伟大论断。可持续发展和新型工业化道路已成为各地实现经济社会持续、快速、健康发展基本要求。对于秦晋蒙能源金三角地区内的资源型城市群来讲,要实践好科学发展观,就必须遵循一种全新、科学、超常规的能源开发模式,走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。同时,实现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展,使之成为我国继珠三角、长三角、京津唐地区的又一经济增长极。
       (一)国家打破区域界限统一规划,统一开发。针对秦晋蒙地区能源开发中出现的问题,国家应打破行政区划界限,出台科学合理的开发规划,并严格按规划建设,彻底改变各地目前各自为政的开发局面。十几年来,地区的煤炭、石油、天然气等资源基本上是边勘探边开发,陕西、内蒙古等省区近年来虽然不断加强能源开发规划工作,但由于地质工作量不足,资源在没有足够勘探的情况下被随意划分。此外,各县市又自己制定了规划,造成了新的资源分割。因此,国家要在对该地区的资源状况做出详查、精查的基础之上,由国家协调三省(区),对该区域的井田划分、矿点分布、矿井规模、开采方式、资源用途予以合理规划,然后再按照规划,招标选择优势企业进行开发建设。
       (二)针对目前该区域产业结构趋同的实际,国家关部门应进行宏观调控。经济结构趋同,表面原因是资源趋同,以及地方决策者知识水平、认识水平相似所带来的趋同,也有各地方经济发展总体布局中缺少特色所带来的趋同,还有地区经济决策体制滞后的带来的趋同。但更多的趋同源自于体制层面的制约。就像秦晋蒙三角地区的几个市,每个地方都觉得自己有能力发展起现代化的能源产业,都能建成大型能源化工基地,但在现有的体制下,竞争和发展是各地经济建设的主题,决策者没有余地从区域经济的整体布局出发,来确定自己在一个局部的优势能否成为一个区域市场上的优势。这是该地区能源开发过程中无法回避的一道难关,越过这个障碍,秦晋蒙金三角的经济增长潜力才能更好的释放。因此,这时就特别需要国家宏观调控这只无形而有力的手来干预。
       (三)加大生态环境治理力度,坚决杜绝先污染、后治理。秦晋蒙三角地区生态环境极为脆弱,是我国沙漠化和水土流失最严重的地区,环境容量和承载力极为有限。同时,水资源缺乏问题,已成为制约区域经济发展的瓶颈,目前,各地的各类大小能源开发企业遍地开花,已对当地生态环境和水资源造成了巨大影响,有些地区的环境承载项目能力已严重透支,为我们敲响了警钟。如果没有环境容量,没有水资源,再上新的项目和进行大规模开发建设已成为不可能。因此,如何保护好秦晋蒙三角地区的生态环境极其重要。目前的状况是有关环保法律、法规在该地区得不到很好的贯彻,有的地方政府甚至降低环保标准,而企业又缺乏治理的积极性。而各地的经济尚处于起步发展阶段,群众刚刚越过温饱线,地方财政仍然捉襟见肘,无力拿出足够的资金进行生态建设,导致生态环境破坏造成的严重损失,无人买单。在此情况下,国家必须研究出台政策,明确生态环境治理和保护的责任,投入资金,加大该区域的生态环境和污染治理力度,确保可持续发展。在产业建设方面,一定要以协调入与自然关系为准则,实现资源的可持续利用。加快技术创新,开发低成本高效率的污染治理技术体系,推行循环经济和清洁生产,使社会生产从数量型增长向质量型增长转变。
       (四)调整现行利益分配体制,体现西部开发优惠政策。由于目前该地区的大型企业对地方贡献太小,地方必然要兴办一些小企业以维持日常开支和一般的发展,最终导致一系列问题出现。以陕西神木锦界6X60万千瓦坑口电厂为例,由于税收体制的原因,地方得不到利益,加之电厂的现代化程度很高,又不能为地方解决就业问题,神木县在这一项目上获利近乎为零。而电厂投产后,地方又要承担生态环境被破坏的压力,这在客观上将导致地方降低了支持大项目建设的积极性。此外,在能源开发过程中还造成了新的贫富差距,如神华集团凭借秦晋蒙地区得天独厚的资源优势,企业利润增长60多倍,企业干部职工的收入目前已达地方干部职工数十倍以上,这种现象在石油、天然气和载能等行业更为突出。这部分高收入群体推动了该地区物价飞速上涨,致使贫富差距进一步扩大。从另一方面讲,国家西部大开发的目的是让西部地区的群众富起来,但按现行的利益分配机制,已违背了党中央、国务院的初衷。因此,国家必须改变目前的税收分配体制,对大项目产生税费,在保证中央财政的前提下,留足地方,以改变目前利益分配不合理的局面,促进地方更好地践行科学发展观

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